2008-10-27
Stockholm

Synpunkter på myndighetsstruktur och ansvar inom livsmedelskedjan

Stockholm den 27 oktober 2008

SOU 2007:04
Ansvar inom livsmedelskedjan
att: Hans Wiklund
103 33 Stockholm

 

Sveriges Veterinärförbunds styrelse vill ge några samlade synpunkter på myndighetsstruktur och ansvar inom livsmedelskedjan som vi tidigare muntligen framfört till utredningssekreteraren och i viss mån till utredaren (SOU 2007:04). Synpunkterna är i princip strukturerade enligt de perspektiv som utredningen själv uppgett vara väsentliga i arbetet och frågor som utredningsuppdraget särskilt inbegriper att pröva. Fiskeriverket har vi ringa kännedom om och det inbegrips därför i princip inte i våra kommentarer.

Myndighetsstruktur och –funktion i andra länder?
Hur myndighetsstrukturen i livsmedelskedjan ser ut i andra länder måste relateras till hur bra/mindre bra det fungerar samt till vilka funktioner som i dessa länder ligger inom departementen, som i Sveriges ligger inom någon av myndigheterna. Det är viktigt att väsentliga problem i dessa länder inte negligeras. Det finns flera avskräckande exempel på brister i smittbekämpning och smittspårningen som lett till allvarliga konsekvenser för allmänheten och samhällsekonomin. I funktionen måste vägas in såväl beredskap som hanteringen i skarpt läge av händelser som rör såväl livsmedel direkt som andra områden inom de nuvarande myndigheterna.

Riskvärdering kontra riskhantering
Förbundsstyrelsen kan liksom utredaren se att det finns viss fördel med att Sverige har en liknande myndighetsstruktur som inom EU. Men det ska samtidigt beaktas att verksamheten på EU-nivå inte är riktigt densamma som den mera ”operativa” verksamheten i samhället på nationell nivå. Där behöver kanske strukturen vara lite annorlunda. Om strukturen är optimal för livsmedelfrågorna så kan den samtidigt försvåra en effektiv hantering av andra frågor av väsentligt samhällsintresse som hänger mycket nära samman, men med ett annat tvärsnitt än ”livsmedel”.

Förbundsstyrelsen menar ändå att det rimligaste är att riskvärdering och riskhantering i de aktuella myndigheterna separeras, som en generell princip. Värderingen av risken ska inte riskera att påverkas av hur svårt det blir att hantera den. Förvaltningen av politiken och riskvärderingsarbetet är också olika till sin karaktär vilket ytterligare talar för en uppdelning. För konsumentens säkerhet och den veterinärmedicinsk relaterade folkhälsan kan inte vare sig riskvärderingen eller riskhanteringen avse livsmedel som en isolerad företeelse utan måste integreras och underordnas övriga djurrelaterade risker.

Ett riskvärderingsinstitut
Då det gäller riskvärderingsarbetet vid de aktuella myndigheterna bör det finnas samordningsvinster med att samla all kunskap, kompetens och laboratorieresurser i en myndighet. Det bör också kunna skapa mervärden för kompetensutveckling och ännu bättre kvalitet i arbetet. Då kan livsmedelsriskerna på ett effektivare sätt hanteras som den integrerade del de faktiskt är av övriga djurrelaterade risker för konsumenten t ex direktsmitta mellan djur och människa. Vi ser det som självklart och förordar att djur/(jordbruk) blir den överordnade gemensamma nämnaren för ett sådant riskvärderingsinstitut genom att livsmedel införlivas med SVAs övriga verksamhet. De stora investeringar som tämligen nyligen gjorts i SVAs speciallaboratorier talar för att riskvärderingsmyndigheten även fysiskt ska placeras där. 

….. och en förvaltande sektorsmyndighet
Vi anser att det har varit värdefullt, såväl ur kvalitets- som effektivitetssynpunkt, med en förvaltande myndighet som i princip har gripit över hela sektorn djur/jordbruk (SJV) men där livsmedel har saknats. Vi förordar även fortsättningsvis en myndighet med motsvarande övergripande ansvar men att denna myndighet dessutom ska inbegripa förvaltningsfunktionerna för livsmedel. Det bör inte heller vara negativt t ex i kommunikationen med EU, tvärtom (se nedan). Förbundet menar att det givetvis är djur/jordbruk som är den överordnade gemensamma nämnaren även för den förvaltande myndighet som ska hantera riskerna och anser att livsmedel bör införlivas med, i stort sett, nuvarande SJVs verksamhet. Vi känner oro för hur annars det som inte är livsmedel och som har en väsentlig betydelse för folkhälsan och konsumentsäkerheten även utan koppling till livsmedlen, kommer att kunna hanteras; liksom för hur livsmedel ska kunna hanteras som den integrerade del av folkhälsoperspektivet som de är. Här vill vi gärna utveckla våra synpunkter eftersom veterinärförbundet representerar en särskild kompetens i frågorna, veterinärerna ofta är myndighetsutövare och vi har erfarenhet av hur myndigheterna fungerar i praktiken. Det som sägs gäller i tillämpliga delar såväl riskhantering som riskvärdering.

Med ”sektor” menar vi i stor sett all verksamhet som faller inom linjen från jord till bord samt dessutom sällskapsdjuren, som inte ska bli livsmedel. Livsmedel är en del av den helheten – inte tvärtom. I detta ligger utöver livsmedel ansvar för smittsamma djursjukdomar, zoonoser, djurskydd m.m. för såväl livsmedelsproducerande djur som sällskapdjur, hästar, pälsdjur, försöksdjur m.m. samt regelverk och kontroll av veterinär yrkesutövning. Områden som alla är starkt integrerade och beroende av varandra. En samlad hantering av djurfrågorna över djurslagsgränserna har en väsentlig bäring på den veterinärmedicinska folkhälsan och konsumentsäkerheten – och på intet sätt alltid genom mat. Tydliga exempel på detta är antibiotikaresistensutvecklingen och zoonoserna som t ex rabies. Sällskapsdjur och hästar är de djur som de allra flesta människor umgås mest frekvent och fysiskt nära med och där risken för kontaktsmitta sannolikt är störst.

Livsmedlens beroende av djur och djurhälsa är tydlig medan djurhälsa sällan är beroende av livsmedel. Animala livsmedel är kopplade snarare till de levande djuren än till övriga livsmedel och styrs i hög grad av djurlagstiftningen. Animala substanser ingår som bekant i de flesta och mest oväntade livsmedel och den största andelen av nuvarande SLVs verksamhet avser just animala livsmedel och biprodukter. Men även vegetabiliska livsmedel påverkas av betande djur, gödsel och annan animal kontamination. Detta accentueras då vi allt mer går mot en ekologisk produktion, enligt konsumenternas önskemål och av hänsyn till miljön. Det här tydliggör åter att djur/jordbruk är det naturliga, överordnade myndighetsansvaret för att säkerställa den bästa funktionen och därmed den bästa säkerheten för folkhälsan och livsmedelssäkerheten. Huruvida producentstödet också bör ligga under samma myndighet återkommer vi till.

Målen i EUs nya djurhälsostrategi (2007-2013) visar tydligt hur EU förbereder en uttalat integrerad hantering inte bara av de djurrelaterade frågorna i ett folkhälso- och konsumentperspektiv utan även av stöd till jordbruket och landsbygdsekonomin. Allt med syfte att på ett effektivare sätt än hittills uppnå bättre djurhälsa, folkhälsa och livsmedelssäkerhet. Satsningen på djurhälsa och att det har satts som övergripande rubrik visar på en insikt om att livsmedel är en del av djurhälsoperspektivet – inte tvärtom. Att djur/jordbruk är det övergripande myndighetsansvaret som inbegriper bl a livsmedelskedjan bör det således finnas förståelse för på EU-nivå.

Med de allt oftare återkommande hoten och krissituationerna då det gäller smittsamma djursjukdomar och zoonoser är det avgörande att veterinära beslut som avser sjukdomsbekämpningen kan fattas skyndsamt. Just detta har redan beaktats i andra länder och måste beaktas i befälslinjen också i en svensk framtida myndighetsstruktur. Även detta understryks av EUs nya djurhälsopolitik som lyfter fram veterinärsektorns centrala betydelse för djurhälsa, folkhälsa och livsmedelssäkerhet. I allmänhetens intresse måste myndighetsstrukturen säkra ett sammanhållet veterinärväsende. De senaste årens krissituationer avseende djursmitta har hanterats mycket effektivt i Sverige vilket rönt stor respekt i omvärlden. Det vill vi inte riskera att förlora.

Utredaren har själv nämnt tanken på en ”livsmedelsmyndighet”. Att sätta livsmedel som det övergripande ”paraplyet” är inte logiskt eller funktionellt med tanke på att de är en del av ett större folkhälsoperspektiv som inrymmer så mycket mer – och som ofta livsmedlen är beroende av men inte alltid tvärtom. Att sällskapdjur och t ex djurskydd skulle ligga under ”mat” är förstås per definition en orimlighet som för sällskapsdjurägarna måste vara helt obegriplig. Det gäller även t ex veterinärväsendet. Inte ens de livsmedelsproducerande djurens sjukdomar inbegriper alltid primärt livsmedelsaspekter. Förbundsstyrelsen ser tvärtom tydliga fördelar med att lägga livsmedel under en mera sektorsövergripande förvaltningsmyndighet enligt ovan för att uppnå den nödvändiga integreringen av flertalet väsentliga områden för den s.k. veterinärmedicinska folkhälsan.

Nutritionella aspekter på livsmedel faller lite utanför det här beskrivna konceptet och har möjligen sin naturliga hemvist i någon annan myndighet. Att bryta ut denna livsmedelsaspekt från de andra skulle kanske till och med kunna bidra till att tydliggöra och förstärka ”myndighetsdigniteten” i sådana frågor.

Varning för myndighetskolosser
Då det gäller en eventuell sammanslagning av två eller flera av de aktuella myndigheterna som utredningsdirektivet uppger ska prövas, finns det skäl att varna för stora myndigheter, inte minst ur effektivitets- och kvalitetssynpunkt.

Värna konsument kontra stödja producent
Förbundet anser att myndigheterna faktiskt har utvecklats mot ett tydligare konsumentperspektiv i takt med ökade sådana förväntningar från samhället även om t ex SJV samtidigt har ett uppdrag som innebär ansvar för stöd till producenterna. Dessutom kan naturligtvis ett konsumentperspektiv mycket väl sammanfalla med åtgärder som är positiva för producenterna – för att det gagnar konsumenternas intressen. Möjligen kan det tyckas att jordbruksstöden inte bör handhas av en kontrollmyndighet av samma principiella skäl som att värdering och hantering av risk bör separeras. Såvitt vi vet har dock villkoren för stöden i allt större utsträckning också en koppling till djurvälfärd, djurhälsa m.m. vilket i och för sig talar för att det skulle vara en fördel om stöden hanterades integrerat med övriga djurfrågor. Målen i EUs nya djurhälsopolitik visar också en ambition att på EU-nivå snarare öka än minska integreringen av jordbruksstöd och producentperspektiv i hanteringen av de frågor som syftar till en förbättrad folkhälsa och konsumentsäkerhet, vilket talar för att Sverige som medlemsstat borde förbereda sig för detsamma.

I det här sammanhanget, eftersom frågan är likartad, vill vi också ta upp den organisatoriska hemvisten för den statliga distriktsveterinärorganisationen som ligger i utredningens tilläggsdirektiv. Som SVF tidigare har framfört vore det, av principiella skäl, lämpligast om denna kliniska verksamhet inte låg under den myndighet som samtidigt har uppdraget att bedriva tillsyn över veterinär verksamhet.

Statlig verksamhet kontra marknad
En vägledande princip i statlig förvaltning är att staten inte ska vara aktör på en marknad i konkurrens med privata aktörer. Om inte staten har ett särskilt ansvar som motiverar detta. Då det gäller t ex smittbekämpning eller utbrott av livmedelsburna smittor måste staten ha en beredskap i händelse av skarpt läge. Då finns inte tid att upphandla erforderliga resurser. Det finns avskräckande exempel från andra länder som inte haft en sådan beredskap under de senaste årens epizootiutbrott vilket lett till förödande konsekvenser avseende sjukdomsutbredning och kostnader. Det måste alltså ständigt finnas nödvändig kompetens, lokaler och utrustning m.m. i beredskap i allmänhetens intresse. Viss affärsdrivande verksamhet för att minska belastningen på statskassan för denna beredskap förefaller då väl motiverat mot bakgrund av statens ansvar. Enligt vår uppfattning finns det också laboratorieverksamhet som det är väsentligt att ha tillgång till som inte förefaller vara av intresse för marknaden.  

Myndighetsforskning kontra universitet
Vi bedömer att det är väsentligt att det på en riskvärderingsmyndighet finns möjlighet att bedriva forskning och göra undersökningar som staten behöver i det allmännas intresse. Inte minst på uppdrag av den förvaltande myndigheten som måste förfoga över resurser till sådant. Säkerhet och kvalitet i statliga ställningstaganden och aktioner bygger naturligtvis på korrekt, kompetent och uppdaterad information vilket i sin tur baseras på kunskapsuppbyggnad. Undersökningar/forskning måste ibland ske skyndsamt för att ge svar på frågor av betydelse för hanteringen av en uppkommen situation. För detta måste det finnas särskilda medel som snabbt kan tillgängliggöras. Även för annan typ av mindre brådskande behovsstyrd forskning tror vi att det oftast behövs insikt i operativt arbete med frågorna och därmed den aktuella nationella och internationella situationen som bara de som arbetar dagligen med frågorna på det sättet kan förväntas ha. Staten måste också vara säker på att sådan forskning görs prompt om det behövs. Av dessa skäl anser vi att det är väsentligt att forskningen får bedrivas vid myndigheter och att den inte kan ersättas med forskning vid universitet. Däremot måste myndighetsforskningen uppfylla kravet på att vara styrd av verksamhetens och uppdragets direkta behov. 

Det offentliga åtagandet
Självklart måste staten ta ansvar för folkhälsan och även för en hållbar och konkurrenskraftig inhemsk livsmedelsproduktion. Tillgång till sunda livsmedel är naturligtvis en grundbult i varje samhälle. I Sverige har dessutom regeringen länge satt ribban särskilt högt då det gäller livsmedelsproduktionen med hänsyn till djurhälsa, djurvälfärd och miljö med höga krav på svenska producenter och med hög medvetenhet och krav från konsumenterna. Det medför ett särskilt offentligt ansvar för att säkra dels dessa av konsumenterna så högt prioriterade kvalitetskriterier, dels den svenska produktionens livskraft. Vi ser en tydlig utveckling mot allt mera egenkontroll generellt vilket i sig är rimligt. Det bör understyrkas att den redan finns i hög utsträckning inom t ex livsmedelskedjan. Men egenkontrollen måste också kontrolleras. Därför är frågan hur mycket mindre det offentliga åtagandet faktiskt kan bli jämfört med idag med en bibehållen säkerhet, traditionellt svensk hög politisk ambitionsnivå i dessa frågor och uppfyllande av internationella regelverk.

All livsmedelskontroll bör vara statlig
Vi är medvetna om att utredningsuppdraget inte inbegriper kommunerna men vill ändå framhålla att all livsmedelskontroll bör vara statlig. Det är ffa bristen på tydlighet i befälsgången mellan stat och kommun som EU kritiserat i den svenska livsmedelskedjan.

En bibehållen myndighetsstruktur?
Utredningsuppdraget medger även ett förslag om oförändrad myndighetsstruktur. Veterinärförbundet vill därför framhålla att i så fall behövs en på något sätt organiserad fortlöpande samordning mellan myndigheterna och en i vardagen generellt förbättrad samverkan. Den samlade kontrollplanen för livsmedelskedjan 2007-2009 är ett exempel på hur olika kontrollområden och myndigheters ansvar kan tydliggöras i ett sammanhang. Men det finns utöver den, behov av en fortlöpande samordning utifrån ansvar och befälsordning, inte minst mellan stat och kommun i livsmedelskedjan.  

För Sveriges Veterinärförbunds styrelse

Karin Östensson
Förbundsordförande